El impacto de la sentencia del tribunal constitucional de 20 de marzo de 1.997 sobre distribución de competencias en materia de urbanismo y derecho de propiedad entre el estado y las comunidades autónomas

La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97tiene su origen en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por las Comunidades Autónomas de Navarra, Cantabria, Castilla y León, Canarias, Cataluña, Aragón, contra la Ley 8/90 de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y, concretamente las dos últimas Comunidades, también contra el Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (a partir de ahora TRLS 92). El resultado de la misma ha sido la declaración de inconstitucionalidad de tres cuartas partes del TRLS 92.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97tiene su origen en los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por las Comunidades Autónomas de Navarra, Cantabria, Castilla y León, Canarias, Cataluña, Aragón, contra la Ley 8/90 de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y, concretamente las dos últimas Comunidades, también contra el Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (a partir de ahora TRLS 92). El resultado de la misma ha sido la declaración de inconstitucionalidad de tres cuartas partes del TRLS 92.

En opinión de FRANCISCO ERNEIZ , son dos los ejes en que se apoya el Tribunal Constitucional para declarar la nulidad de la mayor parte del TRLS 92. El primero, la falta de competencia del Estado para dictar normas con alcance supletorio en una materia como el urbanismo, en la que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva. El segundo, el exceso competencial en que ha incurrido el Estado al valerse de su competencia exclusiva en materia reguladora de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (Art. 149.1.1ª CE), para pretender instaurar un modelo urbanístico homogéneo en todo el territorio nacional que vulnera y desconoce las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo.

Respecto al primero de los ejes que apunta el autor, a juicio del Tribunal Constitucional se ha producido por el Estado una utilización abusiva,  del artículo 149.3 in fine de la Constitución que dice textualmente «El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas», puesto que en base al mismo, el Estado llevó a cabo un corpus iuris completo en materia de derecho urbanístico, en el que gran parte de su articulado se establecía con carácter supletorio dada la competencia de las Comunidades Autónomas ex artículo 148.1.3 de la Constitución.

Lo cierto es que la intención del referido corpus iuris, como ya lo hiciera anteriormente el TRLS 76, y a pesar de la competencia de las Comunidades Autónomas, fue cubrir los posibles vacíos normativos de éstas, ya que la mayoría de ellas no contaba con una legislación amplia en la materia sino tan sólo, en la mayoría de los casos, con disposiciones normativas de aspectos muy puntuales. Por tanto, a la vista del escaso uso de la competencia legislativa referida, el TRLS 92 reguló toda la materia del suelo y valoraciones a la espera de que los artículos de carácter supletorio fuesen progresivamente asumidos  por cada una de las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, algunas Comunidades Autónomas , en lugar de cubrir esos vacíos normativos con legislación propia han preferido, incomprensiblemente, interponer los referidos recursos.

La doctrina que sienta el Tribunal Constitucional en cuanto a la forma de interpretar el artículo 149.3 in fine, hay que decir que desde nuestro punto de vista rompe frontalmente con una tradición que arrastra de la Edad Media, en la que se establecía el «ius comune» como derecho supletorio del «ius municipale», de carácter más especial. Así, la conclusión a que llega el Tribunal Constitucional es que el Estado no puede dictar ningún tipo de norma salvo cuando cuente con la competencia exclusiva para ello (que no simplemente compartida), lo que, a juicio de PALOMA BIGLINO , conllevaba dejar sin sentido el artículo 149.3 CE. Además, respecto a la interpretación que la sentencia da de la cláusula de supletoriedad, dice que «configura la supletoriedad de manera tan restrictiva que prácticamente la excluye del ordenamiento».

Sin embargo, esta sentencia es el resultado de una tendencia que ya empezó a apuntar el Tribunal Constitucional en su sentencia 147/91, en la que niega que la cláusula de supletoriedad sea una cláusula universal atributiva de competencias y que culminaría con la sentencia 118/96 sobre transportes terrestres. En ella se niega, incluso, que el Estado pueda dictar normas con carácter supletorio en las materias en que ostenta competencias compartidas.

El problema que conlleva lo mencionado anteriormente no es sino como la referida autora menciona graves dificultades para completar las lagunas de los ordenamientos jurídicos de muchas Comunidades Autónomas que no han legislado en materias de su propia competencia, por confiar en el carácter supletorio de la normativa estatal.

Pero en la interpretación que hace el Tribunal Constitucional del artículo 148.3 in fine de la Constitución, no sólo está en desacuerdo gran parte de la doctrina científica, sino incluso uno de los miembros del Tribunal Constitucional, MANUEL JIMÉNEZ DE PARGA , que emite en la sentencia referida su propio voto particular en el que pone de manifiesto que dicha interpretación supone, incluso, la desconfiguración del modelo de Estado de las Autonomías  establecido en la Constitución. Para quienes no aceptan la soberanía, única e indivisible, o defienden abiertamente la cosoberanía, la supletoriedad del derecho estatal es algo inaceptable a radice, o que debe entenderse de un modo que la prive prácticamente de contenido. Ya advertí en mi voto particular a la STC 118/1996 que la doctrina de aquella sentencia suponía la desfiguración del Estado de las Autonomías y la apertura a la implantación del modelo federal, o acaso confederal, añado ahora. Así mismo, desde su punto de vista, el Estado es plenamente competente para dictar normas de carácter supletorio como es el caso del TRLS 92, dando a nuestro entender una interpretación más acorde del artículo 149.3 CE, exponiéndolo de la siguiente forma:

Mi tesis es que el Estado no precisa de ningún título competencial para dictar normas de carácter supletorio. La supletoriedad es del ordenamiento estatal, no emana de una competencia ni de una norma. Es la consecuencia derivada del ejercicio por parte del estado de sus potestades para la inserción de sus preceptos en el seno de un ordenamiento que despliega respecto del autonómico esa función de supletoriedad a la que se refiere el artículo 149.3 CE, en atención a que se trata del ordenamiento del Estado, osea, de España (Art. 1.1 CE).

Por otro lado, una de las mayores críticas doctrinales (entre las que se encuentra la de TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ ), que se han hecho a esta interpretación del artículo 149.3 de la Constitución es que, el hecho de la falta de competencia legislativa de las Ciudades de Ceuta y Melilla en materia urbanística ya habría sido razón suficiente para, en uso de la cláusula de supletoriedad, crear un cuerpo normativo completo en materia urbanística que se aplicaría, de forma directa a estas dos ciudades y, de forma supletoria, a aquellas Comunidades Autónomas que no estimasen necesario legislar en esta materia.

El segundo eje sobre el que gira la sentencia es el exceso del Estado al pretender instaurar un modelo de urbanismo sirviéndose, entre otras, de su competencia ex artículo 149.1.1ª «La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» y ex artículo 149.1.8 «Legislación civil», es decir, relativa al derecho de propiedad.

Esta cuestión ha conllevado una dificultosa operación por parte del Tribunal Constitucional de deslinde competencial entre los aspectos que entiende forma parte de la materia urbanística  y aquellos que entiende forman parte del derecho de propiedad, de competencia exclusiva estatal.

En opinión de MENENDEZ REXACH, la sentencia no ha sido muy afortunada en llevar a cabo tal deslinde, pues entre otras cosas, se lleva a cabo con cierto perjuicio metodológico en cuando al análisis que se lleva a cabo en la misma, dado que analiza en primer término, no «el alcance de las competencias del Estado, sino el de las Comunidades Autónomas en urbanismo».

Sin embargo, ese deslinde se encontraba de una forma clara establecido de la Disposición Final Única del TRLS 92 , que también ha sido expresamente anulada por la sentencia del Tribunal Constitucional. Así, esta Disposición Final Única  definía tres tipos de preceptos del TRLS 92 según la clase de aplicabilidad de los mismos, distinguiendo los de “carácter de legislación básica” , los de “aplicación plena”  y los de “aplicación supletoria”, añadiendo en este último caso «en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias». De ahí la continua referencia en la LS 90 y el TRLS 92 a la «legislación urbanística», refiriéndose a la de cada Comunidad Autónoma.

Así mismo, lo que no hay que olvidar es que la declaración de inconstitucionalidad de la mayor parte del TRLS 92 tuvo su origen en una cuestión puramente competencial, de ahí que al no entrar en el contenido, hayan asumido como propios tales artículos declarados inconstitucionales muchas Comunidades Autónomas, las cuales, por otra parte, estaban acostumbradas a este texto legal .

Lo extraño de la cuestión es que, como ya hemos referido anteriormente, hasta la interposición de los mencionados recursos de inconstitucionalidad, no se había planteado problema alguno en relación a la competencia de las Comunidades Autónomas en materia urbanística . De ahí que, tras la sentencia del Tribunal Constitucional, se hayan visto obligadas las Comunidades Autónomas, como veremos más adelante, a legislar en materia urbanística .

Así pues, las conclusiones  a las que podemos llegar analizada la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, que tan importante repercusión ha tenido en el ordenamiento urbanístico español, son las siguientes.

En primer lugar, aún sigue sin quedar perfectamente clara la división entre lo que es materia propiamente urbanística y de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas y entre lo que es materia propia del derecho de propiedad y de garantía de las condiciones de igualdad entre todos los españoles, de competencia exclusiva del Estado. Y ello porque, por un lado, resulta francamente dudosa la escisión que lleva a cabo el Tribunal Constitucional que no acaba de contentar a nadie, pues a la vista está que muchas de las cuestiones que el Tribunal Constitucional entiende son puramente urbanísticas, también pueden ser de competencia estatal, como por ejemplo todo lo referente a los procesos de distribución dominical en la gestión urbanística, que tienen pero que mucho que ver con las condiciones mínimas de igualdad exigibles en un estado democrático, y sin embargo la sentencia entiende que es una materia puramente urbanística.

De tal forma, la LS 98 fue objeto de recurso de inconstitucional a pesar de su excesivo recelo por cumplir la escisión competencial llevada a cabo por la sentencia del Tribunal Constitucional, finalizando en la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de julio de 2.001 a la que posteriormente nos referiremos.

En segundo lugar, respecto a la interpretación que se hace de la cláusula de supletoriedad, es de esperar que la jurisprudencia cambie, dado que, primero conlleva dejar sin sentido el artículo 149.3 in fine y segundo, es una forma de dar un carácter a nuestro Estado de Federal, y no Autonómico, que es lo que se consensuó por el Poder Constituyente y cuyo cambio, requiere no una mera interpretación sino un proceso de reforma constitucional con todas sus garantías.

Respeto a las posibles soluciones a esta situación, GARCÍA DE ENTERRÍA  propone, en primer lugar, se dictase una nueva Ley de Suelo completa, incluyendo aquellas materias que son competencia de las Comunidades Autónomas, destinada a Ceuta y Melilla, cuya la competencia legislativa corresponde al Estado, la cual serviría de derecho supletorio para las Comunidades Autónomas y fundamentalmente a las Comunidades de Pais Vasco y Baleares, que aún no cuentan con legislación urbanística propia.

Una segunda solución que propone el referido autor es la promoción de un acuerdo interautonómico sobre la materia urbanística mediante la técnica de las conferencias sectoriales, reguladas en el artículo 5 de la LRJAPPAC, con el fin de asegurar la coherencia de actuación de las administraciones públicas así como buscando un consenso entre todas las Comunidades Autónomas en la búsqueda de soluciones unitarias.

-FYDU 7 enero, 2010